把“國家賬本”置放于人民群眾的有效監督之下，需要“刀刃向內”的改革，要致力于“物盡其用”“物盡其效”，要真正按照績效原則“用之于民”“造福于民”。
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93000∶8，這兩個數字的對比折射了過去5年中國財政透明度發生的深刻變化。
2015年財政部首次針對地方預決算公開情況進行了專項檢查，這一涉及省市縣三級約26萬個預算單位的大檢查結果顯示，2015年度未公開預決算的地方各級部門有9.3萬家。而財政部近期發布的報告顯示，2020年度應公開預算和決算的單位分別為25.61萬家、26.14萬家（部門數量因機構改革影響比上年度有所減少），未公開的各有4家，加起來是8家。
“地方各級黨委和政府持續打造‘陽光財政’，基本實現了預決算信息‘應公開盡公開’。”財政部監督評價局相關負責人說，從檢查情況看，地方各級黨委和政府深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，多措并舉推動預決算公開工作，預決算公開管理水平持續提升，預決算公開工作取得顯著成效。
2009年，國務院首次公開了經全國人大批準的中央財政收入、中央財政支出、中央本級支出、中央對地方稅收返還和轉移支付4張預算表。從此，我國從中央機構到基層部門都對預算公開透明作了不同程度的有益探索。2015年預算法首次大修，將“預決算公開”寫入法律后，我國省級政府財政透明度進步更是明顯。
財政預算事關老百姓的“錢袋子”，是“眾人之財，人民之財”。上海交通大學凱原法學院副教授、財稅法研究中心副主任王樺宇認為，管住了政府的“錢袋子”，也就管住了政府的權力之源，也就能保障公權力相對謙抑地行使，并將“眾人之財”真正按照績效原則做到“物盡其用”。
他說，“陽光財政”的基本前提和根本目的是在于人民能否充分有效監督政府財政預算管理過程。“毫厘稅賦”皆“取之于民”，需要按照“民眾之愿”而“善管賬本”。
建立制度的籠子
5年時間，很多方面都表明了我國預決算公開的成效。2015年度未公開預決算的地方各級部門為9.3萬家，之后連年大幅下降，2018年度以來連續3年均為個位數。財政部逐漸搭建起了省級預決算公開專欄，并將地方預決算公開情況納入中央財政對地方財政工作考核體系，指導督促地方做好預決算公開工作。
制度的建設極為重要。上述財政部發布的報告中提到，這些年，我國的預決算公開制度體系逐步健全。中央與地方同步發力，頂層設計與有效落實協同推進，構建了科學的公開制度體系。
中國財政科學研究院院長劉尚希曾表示，財政制度這個‘籠子’是可以約束公權的，比如說預算，安排的是公款，預算須經全國人大批準，批準了以后才能執行，如果政府隨意地收與支，就意味著沒有得到法律的授權，是非法的。“要有效約束公權，必須打造好財政制度這個‘籠子’，建立法治財政，這就是治理公權”。
政府預算專家、上海財經大學鄧淑蓮教授長期追蹤政府預算的透明度，當中每個評價指標的變動，她都十分關注。
她告訴中青報·中青網記者，現代財政預算制度是現代國家制度的最重要組成部分，這是由財政在一個國家治理中的基礎和支柱地位決定的。“陽光財政”之所以重要，是因為它是規范公權力、讓財政權在“陽光”下運行的唯一有效工具。公開透明的財政預算是現代財政預算制度的靈魂。
這些年，地方各級黨委和政府不斷創新公開方式、完善公開內容，提升透明度。據了解，目前，各省（區、市）均已建立省、市、縣三級的統一公開平臺，有的地區還增加了微信公眾號推送、發布小視頻等公眾喜聞樂見的公開渠道。部分地區制定了統一公開模板，針對公眾關注的“三公”經費、政府債務、政府采購、扶貧資金等內容規范表述格式，增加可讀性和不同地區間的可比性。
上海財經大學公共經濟與管理學院從2008年開始連續做了10年的財政信息透明度評估，鄧淑蓮是課題組的成員之一。回顧這10年的變化，她頗為感慨——課題成立之初，許多人都不理解為什么要做這樣一件“吃力不討好”的事情，“當時很少有人意識到，信息公開是現有政治體制下關住公權力最好的一個‘制度籠子’”。
課題組的評估標準中有一項指標最能反映政府對財政預算透明度態度的轉變。課題組在報告中特別加上一個權重為4%、滿分為50分的“態度與責任心評分”，以政府部門是否給予財政信息公開申請者反饋為評價標準。課題初始，許多政府及職能部門的此項得分為0，表明他們對此項調查的不理解、不重視。
隨后，情況逐漸好轉。到2013年第五次評估時，所有省份“態度與責任心”一項再沒有0分出現。
鄧淑蓮說，這些年，各級政府按照預算法和預算法實施條例的要求，大力推進預決算的公開透明，我國的財政透明度建設已進入法治化和規范化的軌道。對于課題組的報告，雖然沒有收到過明確的反饋，但“各級政府其實很重視，甚至還會專門把細節要過去看一看”。
“陽光財政”不能流于形式
公開只是第一步，預算的細化、科學化，預算約束的剛性化，是“陽光財政”更深的內涵，這要求賬本能讓群眾看明白、能監督。
財政部在檢查中發現，在預決算公開工作中，存在個別部門未公開預決算、部分政府和部門公開不及時、公開內容可讀性不夠等問題，而“公開內容不完整不細化不準確”更是引起業內的廣泛關注。
這當中存在幾種情形：有的部門公開內容不完整，數據說明部分缺失；有的部門公開內容不細化，關鍵信息“一帶而過”；有的部門公開內容不準確，表格和情況說明中數據不一致、邏輯關系不清楚。
王樺宇認為，這些政府和部門不僅缺乏對預算法治實質內涵的準確把握，同時還有可能降低民眾對政府預算公信力的評價。
他說，預決算公開工作與相關部門治理思維和治理能力的現代化和法治化程度緊密相關。沒有公開透明的財政，就難以建立透明、負責任的政府，施策也更難“以人民為中心”。
鄧淑蓮說，如果公開的內容不完整、不細化、不準確，就會導致公眾、人大代表以及其他政府信息的使用者無法獲得監督、約束財政權及與個人投資、消費等行為有關的充分的、必要的和有效的財政信息，“陽光財政”就會流于形式。
根據2021年預算安排，政府全年將支出約47萬億元。這當中，無論是政府預算還是部門預算，占預算支出一半左右的各種項目預算還沒有公開完整、詳細的經濟分類信息。鄧淑蓮說，這類信息表明的是政府如何花錢，即花錢的方式，“缺乏經濟分類信息，一個項目應該花多少錢、錢花得是否有效率，是無法判斷的”。
這位政府預算專家建議，盡快公開單個項目預算，經濟分類公開到類和款級科目，細化公開內容。她說，如果做到項目預算公開，我國的財政透明度將在現有基礎上得到更大的提升。
財政部承諾將不斷提升地方預決算公開標準化、規范化水平。自2021年起，預決算公開范圍下沉到部門所屬單位,并要求進一步提升公開質效。財政部繼續做深做實預決算公開檢查。
針對檢查發現的有關問題，財政部在相關報告里表示，將進一步完善地方預決算公開制度，拓展公開范圍，細化公開內容。同時，進一步壓實地方責任，強化剛性約束，推動地方各級黨委和政府將預決算公開工作抓實抓好抓到位。
回顧這些年的預決算公開工作，王樺宇說，取得了長足進步，我國建立了預算透明的基礎性指標體系、建立了預算透明的評測分析機制、建立了預算透明的法治化治理框架，但“陽光財政”仍走在路上。
他感慨，把“國家賬本”置放于人民群眾的有效監督之下，需要“刀刃向內”的改革，要致力于“物盡其用”“物盡其效”，要真正按照績效原則“用之于民”“造福于民”。
中青報·中青網記者 張均斌 來源：中國青年報
（張均斌）
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